1896年清政府成立“铁路总公司”大力引进外资

正在欧美各国访问的李鸿章，其使命之一，就是从国际资本市场为铁路争取融资——中央确定的国际融资规模为2000万两。中央另从以前的外资贷款余额中，投入1000万两，合计外资贷款3000万两(折合人民币60亿元左右)。此外，内资的投入为1000万两。内外资的投入比例为1：3，但外资均以贷款方式进入。

如此大的开放力度，是因为受到了刚刚结束的甲午战争战败的刺激。张之洞就痛呼：“使铁路早成，何至如此！”铁路被迅速摆上了中央“力行新政”的六大措施之首，李鸿章提出“中国今欲整顿一切新政，惟铁路为第一枢纽”。

大力引进外资之外，“铁路总公司”也尝试推行政企分离，即公司的运营及管理，由公司督办及管理层负责，而涉及铁路所经过地区的政治、兵权、税项、利权等等，则归政府负责;官方不再派遣官员进入企业，代行官方权力，干预企业具体运作。

问题在于，虽然政企分开的确令“铁路总公司”获得了相当的自主权，但是，这家公司毕竟对于国际融资有着天然的极大依赖，而外资进入的一个前提条件，就是要求大清国的财政予以担保，政企的真正分开相当困难。

此外，外资提出了各种条件，一些是为了减少风险的担保措施，也有相当一些是外资“搭便车”要求获得的额外利益，包括对铁轨等大宗商品的定向采购、甚至也包括铁路通车后的收益分成，这就造成了困扰晚清的铁路利权的流失。清政府对此的应对方式，就是不断地加强管理机构，以为通过政府的更多的监管，就能取得更好的效果。

帝国铁路最早的管理机构，仅仅是总理衙门辖下的一个部门“考工司”，负责铁路、矿务、电机、军火、船政等一切现代化产业的开发。1898年，总理衙门下新成立了一个“矿务铁路总局”，拥有批准设立、稽核股本、核查业务等权力。八国联军后，总理衙门改名为外务部，“矿务铁路总局”也就随之归外务部领导。外交部门主管铁路，这在世界铁路史上也算奇迹，凸显当时中国体制本身的变革已经远远不能跟上时代。1903年，外务部裁撤了矿务铁路总局，其职能划归商部下属的通艺司。1906年，又成立了邮传部，在这个超级大部里，管理铁路的既有铁路总局，也有路政司。在邮传部成立之前，盛宣怀明智地请求裁撤了“铁路总公司”，跳出了最大的是非圈。

尽管政府主管部门不断实行机构改革，但他们与“铁路总公司”及全国各条铁路督办大臣之间的关系，并没有任何法定的文件进行梳理。加上各地督抚对铁路建设也有极大的发言权，他们的权力边界亦没有做任何界定和区隔。这种叠床架屋的体系，看似不断在加强资源的投放，却又把很大的精力都消耗在了内耗上。最为现代化的产业，被直接嫁接到了传统的人治体制上，并因此催生了庞大的既得利益集团。

在晚清新政之中，铁路建设实行了相当彻底的民营化，建设权被全国18家民营铁路公司攫取。而这些所谓的民营公司，不仅大多数是由原来的既得利益者们改制所得，而且其中不少还获得了公权力的让渡——可以强行向辖区内的民众征收资本金(“租股”)。这导致了各地铁路公司，既不需向政府负责，又不需向股民负责，腐败程度较之国有企业有过之而无不及，最后在利益冲突中引爆保路运动，进而引爆辛亥革命。

试图实行腾飞的帝国铁路，最终却引领了帝国的出轨颠覆……