民国为什么没有建立联邦政体？联省自治尝试失败

近代中国面临“千年未有之变局”，各方政治势力纷纷出场，有识之士先后提出了各种主义和救国主张，有的仅仅在思想界流行一阵便销声匿迹，有的一时顺应了潮流得以付诸实践，却因水土不服、政局动荡而中途夭折。百年前的政局跌宕起伏，这背后是什么在起决定性作用？民初的政党政治乱象丛生，这当中又隐藏了怎样耐人探寻的密码？百年前的这段历史，值得我们好好研究。本刊即日起开辟“近代史的启示”专栏，刊发系列文章，敬请关注。

近代中国曾有一个梦想，在当年被追寻得轰轰烈烈，如火如荼，它便是地方自治。地方自治在晚清萌芽，在上世纪20年代初的“联省自治”运动中达到高潮，但随后，它就被刻意遗忘了。

“东南互保”：削弱了清政府中央集权

1860年第二次鸦片战争结束后，中国走上了向西方学习的道路。短短几十年，吃穿住行、生老病死，生活习惯、思维习惯，都在这个过程中发生巨变，区域发展差异凸显，地方主义崛起顺理成章。随着剿灭太平天国的湘军集团崛起，督抚们渐渐把军权、财权与用人权等揽在自己身上。从此，地方坐大，中央衰落。

中央集权的危机，在清政府那里早有预感。尤其让清政府震惊的，是1900年的“东南互保”。那时候，因为“扶清灭洋”的义和团运动爆发，清政府向列强“宣战”。而东南各省督抚，却丝毫不理会清政府的命令，反而与列强相约局部休兵，互保东南。

这个事件给中国人一个重要启示。1901年，梁启超就向中国人介绍瑞士联邦制，说中国自古以来就有地方自治传统，如果能采用联邦制，中国许多难题都容易化解。因此，如何建立集权、分权新模式，清政府也在思索。1906年，清政府宣布预备立宪，其中一个重要内容就是参照东西洋各国立宪经验，以官制改革为突破口，重建中央与地方分权模式。

然而，清政府毕竟不是一个真正意义上的现代政府，数百年的“家天下”思想已经深入骨髓，很难真正去分享权力。于是仿行立宪的原则，就成了“大权统一于朝廷，庶政公诸舆论”，也就是说中央政府依然掌握实权，只是允许民众参与讨论政治而已。但即使这样有限的让步，清政府实际也没做得到，它真正的思路或者说“惯性思维”是——削弱现行督抚权限，各省新设督抚权限仅与日本府县知事相当，财政、军事权悉收归中央，反倒是要加强中央权力。

清政府的决定，引起地方势力的严重不满。直隶总督兼北洋大臣袁世凯公开反对，表示很难办到，各省督抚也相继表示不满，此案只有暂时被搁置起来。清政府仿行立宪宣称要解决中央、地方的权限问题，结果却南辕北辙，很不理想。

湖南新政：近代中国地方主义的起点

近代中国地方主义的起点，是陈宝箴、黄遵宪等人所主导的“湖南新政”。

湖南新政发生在甲午战败后。由于战败，中国人就去检讨过去几十年发展中的问题，朝野内外一个基本共识是，过去对社会管控太多，中国没有民间社会，没有“自组织”，没有新闻媒体，没有一切现代国家所拥有的社会管理方式。

这一特别机遇被陈宝箴、黄遵宪等人敏锐地抓住了，而他们之所以在湖南进行试验并能成功，主要还是因为湖南本身所具有的独特性——极端激进与极端保守同时并存。

就区位来看，湖南拥有一个特殊的窗口——广东。湖南人至今外出打工，依然首选广东。广东是近代中国与外国人接触最早、最多的地区。湖南人通过广东这个窗口，看到了西方文明优长之处，因而有曾国藩、郭嵩焘、谭嗣同、毛泽东等一大批力主学习西方的湖南人。另一方面，湖南在中国的位置，当南北要冲，为西南门户，是各方势力争夺的焦点。或许由于这个原因，湖南人排外、反抗的思想格外激烈。当1897年德国出兵占领山东胶州湾、掀起瓜分中国的狂潮时，湖南人就在两年自治的经验基础上准备独立。这当然不是分裂，而是准备像梁启超等所期待的那样，以湖南独立为中国将来重建统一积蓄力量，保留一个复兴基地。

湖南独立在1897年没有成为现实，因为清政府鉴于胶州湾事件的巨大影响，在第二年开始了政治改革，是为戊戌维新。戊戌维新为湖南地方自治增添了动力，湖南省内的南学会，就是一个提倡地方自治的政治团体。遗憾的是，湖南地方自治并没有结果。戊戌变法在1898年秋天逆转，湖南地方自治试验也就随着陈宝箴、黄遵宪被解职而烟消云散。

从地方自治到联省自治

20世纪20年代初，过去的地方自治先锋，又成为“联省自治”运动的领头羊。湖南不仅在1920年11月由省长谭廷闿、师长赵恒惕发表通电，第一个宣布自治，还在1922年元旦正式公布施行湖南宪法。在湖南省的启示下，四川省的刘湘，贵州省的卢焘，广东省的陈炯明，江西省的陈光远，浙江省的卢永祥，陕西省的陈树藩，东北的张作霖，华北的吴佩孚等政治强人，都先后运用各种方式尝试自治。

不过，我们看到一个相当奇怪的现象，那就是20年代早期的中国，各地的自治运动风起云涌，而经过几年的折腾，到头来却是中国获得了新的统一，各省依然处于统一中国的范围之内，并没有任何一个省真正从中国分离出去。

这其实是很正常的，因为中国人自古就有一个区域“忠诚分层”的问题，湖南人忠于湖南，但不会忘情中国，真正愿意一省独立永久脱离中国的毕竟是少数。中国自古以来的自治，都是相对于大中国而言，是统一条件下的治理方式调整，因而自治运动发展到一定阶段，就是《三国演义》的开篇，分久必合，合久必分。按照上世纪20年代的政治逻辑，各省自治必然渐渐进入数省联治。

联省自治：很快被北伐统一所取代

其实在各省自治期间，就有好几次组建联省政府的尝试。比如1921年，湖南、四川决定出兵驱逐北洋的王占元，帮助湖北自治。湘军出动前，省长赵恒惕派多名说客到西南各省活动，说打算在驱王之后，在武汉召集各省代表，商量组织联省自治政府的大问题。提议一出，云南、四川、浙江、山西等纷纷表示赞同。当时甚至有传言，说是联省政府的名单都有了，比如黎元洪任元首，段祺瑞任总理，陈炯明长陆军，而孙中山则传说要被推举为太平洋会议的代表。当然，这些组建联省政府的尝试统统都没有结果，自治运动很快被北伐统一所取代。

联省自治从1920年兴起，如火如荼开展了几年，仍没有实际效果，并常混杂着各个军事实力派的争斗，让一些激进的知识精英失望不已，更没有唤起民众参与的热情。1924年，倡导打倒帝国主义和军阀、武力统一中国的国民革命兴起后，很快俘获了大部分人心。

随着1926—1928年革命军出师北伐，北洋的中华民国结束，国民党的中华民国重启，中国重建统一，重回军政、训政、宪政三阶段，三民主义成了国家指导思想，地方自治、地方主义也就重新纳入孙中山的思想框架中。在这个框架中，中国仍要实行地方自治，只是中央层面之外，直接进入县域，不再让各省成为一个自治体。这显然是担心各省坐大，地方自治演变成地方割据。不过孙中山的担忧还是出现了。统一只是表面的，“北伐”中那些主动投靠国民党的军事实力派，仍旧握着地方大权。只是他们不再公然宣称要实行联邦制，而是在民族主义的框架下小心翼翼地发展着地方的势力。

联省自治为何会受到许多军阀的青睐，又为何以失败告终

自从进入近代后，中国的内部变动就不是原来意义上的内政，总带有一些国际因素。第一次世界大战后，英美等国长期稳定繁荣，给世界以重要示范，许多国家从原来的单一体制改为联邦制，甚至连社会主义苏联，也在以联邦为诉求，这在很大程度上影响了中国的路径选择，这也是上世纪20年代联省自治的国际背景。

从当时中国最直接、最现实的困境来说，联邦制、联省自治、一国多制的政治体制，至少可以在一定程度上遏制各种政治野心家的专擅行为。从消极意义来说，这也是当时实际上陷入分裂状态的中国重新走上统一之路的一种“比较的和平方法”。这种复合国体形式，或许合乎中国国情，中国的实际情况也许确实如许多学者所分析的那样。但从另一方面看，它实际上陷入了一个理论误区。因此，反对者也几乎如出一辙从中国国情来立论。

中国国情一个最大的特殊性在于，理论上不会有谁坚定反对自治、联治，但在他们内心深处想着的是“自己治”，而不是“别人治”。也就是说，“自治”实际上很可能被操作为“官治”、“军治”，而非“民治”。更何况，当时中国的民众并没有相应的自治能力，还需要长期的培训。这就不可避免发生一个问题，一旦利益冲突，拥有权势的人或集团是不会轻易放弃自己的既得利益的，更遑论帮助民众来参与政治，约束自己。

即使有几位比较超脱的军人，如湖南的赵恒惕、广东的陈炯明，他们也不能强求所有军事实力派都和他们保持一致。比如吴佩孚，他过去曾反对过“武力统一”，但那是因为他羽翼未丰，一旦他以为自己的力量差不多时，也和其他军阀一样，要建立所谓“全国统一”的“合法政府”。1921年9月10日，他与孙传芳等人联名通电，提出在庐山召开所谓“国是会议”，以发起国民大会，恢复旧法统，取消南北政府，实现全国统一。而那些没有能力扩大地盘的小军阀，则更乐意于抱定“自治”的招牌不放。

那时人们普遍的困惑是：中国既有军阀专制，则任何形式的自治，都必然带有军阀割据的特征，都是“军治”，而非“民治”。军阀未除，“自治”二字不必假用。军阀成了中国落后、混乱的替罪羊，由军阀主导的反军阀运动，却成了国民的一场狂欢。

延伸阅读

军阀割据与联省自治

在军阀势力统治之下，除湖南实行省宪两三年外，其他各省均未发生实效，只是徒具形式而已。在直系军阀吴佩孚推行以武力统一全国的局势下，各省军阀高唱“自治”实际上是为维护地盘和统治权而提出的一种政治主张，以图割据自保。

比如，广东军阀陈炯明标榜“联省自治”，是为了阻扰北伐，并蓄谋发动反对孙中山的军事政变，以建立地方封建割据政权;江西陈光远，则利用“联省自治”的口号以脱离困境，以便与陈炯明建立秘密的联防;浙江督军卢永祥原属皖系，直皖战后，他深感势孤力单，为巩固他在浙江的统治，用自制省宪等办法，抵制直系的侵入，以图自保。

至于“联省自治”运动轰闹了一场，却没有什么实际的效果，尽管它是这一时期资产阶级改良派的一种政治主张，其思潮属于资产阶级改良主义范畴，但这一口号却被军阀所利用，成了他们制造纷争的幌子，以致在全国范围内掀起了一股政治逆流。

发起人谭延闿

谭延闿(1880年—1930年)，字组庵，湖南茶陵县人，生于浙江杭州。中国国民政府主席 、第一任行政院院长。

其父谭钟麟，据朱保炯等编《明清进士碑录索引》卷下，谭钟麟考中咸丰六年(1856年)丙辰科二甲第十名进士;另据朱汝珍编《词林辑略》卷七，谭钟麟，字云觐，号云卿，湖南茶陵人。散馆授编修。官至两广总督，谥文勤。谭延闿聪颖好学，5岁入私塾。其父规定三天要写一篇文章，五天要写一首诗，还要练写几页大、小楷毛笔字。11岁学制义文学，光绪帝的师傅翁同龢称之为“奇才”。1893年，谭延闿到长沙参加童子试，考中秀才，谭父当时年事已高，谭延闿在陪同家父安渡晚年的同时，继续跟从各地名师学习时文等。1904年，谭延闿参加清末最后一次科举试，中试第一名贡士，即会元，4月参加殿试，列为二等第三十五名，赐进士出身。

延闿幼承家学，天资聪颖，少年临池，颇有笔力，翁同龢见而爱之，尝语谭父曰：“三令郎伟器也，笔力殆可扛鼎。”后果如其言。光绪十八年(1892年)入府学，光绪二十八年(1902年)中举人，三十年中进士，入翰林，旋授编修，返湖南办学。慈禧太后晚年，曾亲自主持改革，即所谓“丁未新政”，延闿积极呼应，属湖南立宪派首领，任省“谘议局”议长。

1911年武昌起义后，任湖南军政府参议院议长、民政部长。10月底立宪派杀害正副都督焦达峰、陈作新后，被咨议局推举为湖南省都督。1912年7月被北京政府正式任命为湖南都督，9月兼湖南省民政长，加入国民党，任湖南支部支部长。1913年参加二次革命，宣布湖南独立，并在《长沙日报》发表《讨袁檄文》，遂被袁世凯撤去都督之职。去职后，先后避居青岛、上海。1915年，袁称帝，延闿参与护国运动。1916年8月后复职湖南省长兼督军、湖南参议院院长。在护国战争中，为排斥外省军阀控制湖南，他提出了“湘事还之湘人”口号。袁死后，任湖南省长兼督军、省长，1920年11月被赵恒惕驱逐而赴上海。1922年投奔孙中山，再次加入中国国民党，6月任全湘讨贼军总司令。1923年后任广州陆海军大元帅府大本营内政部长，建设部长、湖南省省长兼湘军总司令。1924年1月当选为国民党第一届中央执行委员会委员、中央政治委员会委员兼大本营秘书长。1925年7月任广州国民政府委员、常务委员兼军委会委员、常委，国民革命军第二军军长。9月署理广州国民政府军事部部长。1926年1月被选为国民党第二届中央执行委员会委员，3月代理广州国民政府主席，4月任中央政治委员会主席。7月又代理国民党中央党部主席。1927年3月后任国民党中常委、中政会主席团成员、军委会主席团成员、国民政府委员、常委、武汉国民政府战时经济委员会委员。9月宁汉沪三方在上海成立国民党中央特别委员会，任大会主席。1928年2月任南京国民政府主席，至10月转任行政院院长，兼任首都建设委员会委员，财政委员会委员、委员长，国民党中执委、中常委，总理陵园管理委员会委员。1930年9月22日病逝于南京。

谭延闿与陈三立、谭嗣同并称当时“湖湘三公子”，授翰林编修。民国四大书法家之首，民国书法家中曾有真草篆隶四大家之谓，他们是谭延闿的真，于右任的草，吴稚晖的篆和胡汉民的隶。素有“南谭北于”之誉。这四人均为国民党的元老级人物，且也都是活跃于政坛的顶尖文人。

谭延闿的女儿谭祥，嫁给了国民党人陈诚。

历史进程

1920年7月湘军总司令谭延闿曾号召“湘人治湘”，后又通电主张“联省自治”;

1921年，四川宣告“四川完全自治”，并赶走在川滇军;

同年4月，贵州卢涛主张“由省自治进而为联省自治”;

1922年12月，赵恒惕公布省宪法，称“湖南为中华民国自治省”;

同年6月，浙江卢永祥则通电主张“省制宪”，以行自治，再组织联省自治政府;

陕西成立“筹制省宪自治处”;江西省议会召开省宪会议;河南省议会通过“制定省宪案”;湖南公布“省宪法”后，浙江、广西、四川皆公布;张作霖打败仗退回东北之后也宣布自治。

在地方军阀推行“联省自治”的过程中，社会上出现了一些团体，如“各省区自治联合会”，“自治运动同志会”，“旅沪各省区自治联合会”等。在一些团体的章程中也反映了资产阶级和某些进步人士的民主要求。苏浙皖人士曾利用联省自治口号，于1924年推动浙江自治和苏、浙、皖三省联省自治，以抵制直系军阀孙传芳的残暴统治。1926年北伐战争开始后，联省自治的主张无人再提。