解读古代的“驻京办”兴衰史 汉朝已有唐朝全盛

古代的“驻京办”，是中央和地方关系的缩影。最晚汉朝已设立驻京办，唐朝则是“驻京办”的全盛时代，宋以后逐渐衰落。当今物议沸腾的驻京办事处，此起彼伏，屡禁屡置，已经成了京城一道“亮丽”的风景线。其实，驻京办并不是现代社会的产物，两千年前的汉朝已经有，据史载，汉文帝刘恒就是在“驻京办”里即位的，此后开创了著名的“文景之治”。

自从秦始皇建立大一统的中央集权制国家后，中央和地方的关系就随时处在需要调整又互相博弈的状态中。中央为了控制和掌握地方的情况，规定每年地方长官或其代表，必须进京“上计”，汇报一年的政绩、税收，并将推荐的人才贡举到中央。而地方为了伺知中央的动向、联络中央各部门，也为了本地区进京办事的方便，就在京城设立临时的办事处。秦朝享国短促，这方面的史料阙如，但汉朝开始设立驻京办，史料确凿。唐朝则是“驻京办”的全盛时代，宋以后逐渐走向衰落。

汉代有郡邸、国邸，中央和地方的关系还比较简单

汉承秦制，地方行政实行郡县二级制，此外还有各诸侯的封国，因此，又为郡国并行制。最早的地方驻京办事机构，称 “邸”，根据不同的行政单位，有郡邸、国邸，县以下的单位大概还没有资格在京师设“邸”。汉代这类机构有两点不同于唐代，一是各邸的主管长官是大鸿胪(汉代九卿之一，掌管礼仪、诸侯王国、少数民族和地方事务)，具体事务则由大鸿胪的属官“郡邸长丞”分管;二是各“邸”的最高长官，郡邸为守丞，国邸为长史，并不常驻京师，而是由各邸的较低级别的留守官吏负责邸内事务。可以说，汉代中央和地方的关系还比较简单，基本在中央的控制和管理下。据《汉书》记载，齐国设有“齐邸”，燕国设有“燕邸”，诸侯王进京后的一些活动就在所属的“邸”进行。

汉武帝时为了加强对地方的监察，设置了十三部州刺史，东汉时刺史已经成为地方上的一级长官了，也就有了进京奏事的“邸”。东汉灵帝时，皇权式微，群雄竞起，各地驻京办竟达“百邸”之多，当然，那时的大鸿胪已经控制不了这些军阀的驻京机构了。

安史之乱后，藩镇设立的进奏院在职能和规模上都不同以往

唐朝是驻京办最活跃的时期，最多时达到四五十个，而且占据了京城最繁华的几个坊，大批办事人员在京常住，置房产，包二奶，纳小妾，流连烟花柳巷，参与商业经营，乐不思蜀。不过唐朝初年，地方在京城的“邸”还是属于联络处的性质，主要是为进京汇报工作和述职的官员提供落脚之处，这些“邸”也大都是由中央建造的。然而安史之乱改变了中央和地方的关系，此后的驻京办也出现了几个新特点：

一是设驻京办的主要是藩镇。级别高，有雄厚的军事实力做后盾。二是名称和隶属的变动。唐代宗于大历十二年(777)， 敕令各藩镇在京设置的“上都邸务”机构负责人“留后使”，一律改名为“上都进奏院官”，被认为是驻京办正式更名为“进奏院”之始。进奏官由藩镇委派，不再隶属中央任何一个部门，但御史台置台巡驱使官一员，凡公事，进奏官按规定应向之通报，并需每天在御史台“承应公事”。即，进奏官的对公机构是御史台，每天要在御史台“点卯”，听取来自中央的指示，接受御史台的监督。三是单独置印。唐德宗时曾“收诸道进奏院官印三十纽碎之”，说明此前至少有三十枚进奏院官印在行用。既然设官印，就证明有相对独立的、从事行政和经济活动的权力，这是前朝所没有的。

四是人员增加。进奏院除了正式编制人员，还因各种需要而在京雇人，有的属于长雇性质，说明日常事务比较繁杂，有限的在编官吏已经应付不过来了。不过，进奏院的编制详情不明，只知道，进奏官主持日常事务，宪宗时曾有成德军进奏院中的恒州兵卒“行止无状”。这些士卒是以什么身份盘桓在进奏院，史焉不详。但显然进奏院有一定的规模，可以容纳藩镇来京人员，同时也需要一定数量的支应人手。唐朝人孙棨所著的《北里志》里提到了一个名叫庞佛奴的人，“佣书徐邸”，应该是受雇做文书工作，后被邸将正式招入为副将。唐武宗时征讨叛藩，负责讨伐的其他藩镇观望不前，于是派遣御史中丞(相当于监察部副部长)李回为崔军使，为壮声势，史载“有邸吏五十导从”。这五十邸吏是否五十个藩镇的代表，还是某些藩镇派出了不止一人，史焉不详，但至少说明进奏院不在少数。

五是职能扩大，更多的参与经济活动。进奏院的任务已不仅限于接待、传达、沟通，虽然没有详细的材料，但只鳞片爪也能看出些端倪。最早的汇票——飞钱，就是进奏院为方便本地商人进京交易而开展的业务。当时交易量很大，携带金属货币非常不便，又因金属货币紧缺，朝廷严格限制铜的流通，于是进奏院就开展了一项创造历史的业务——“便换”。具体做法是：各地商人到京后将货币交到本地进奏院，领取凭证，回乡或到各地都可凭此证券在相关机构兑换现金。史称：“以轻装趋四方，合券乃取之，号‘飞钱’”。不少富家也从事这项业务。虽然还只是汇票性质，但纸币的雏形已追溯至“飞钱”。当时中央政府希望控制货币流通和贮藏，于是令商人到户部度支盐铁三司(中央财政部)“飞钱”，但商人竟然“无至者”。宋太祖沿用飞钱法，鼓励各地商人运钱进京到本地驻京机构“便换”，对京城的商品交易起到了很好的促进作用。

进奏院对拉动京城的消费、活跃市场起了不少作用

众多的进奏院，对拉动京城的消费、活跃市场起了不少作用。房地产业、餐饮娱乐业及各类服务业受益最为显著。进奏院需要选址买房，又通过便换业务替藩镇在京城积蓄了大量货币，有的多达数十万贯，于是藩帅们竞相在京城购置房地产，推高了京城的房价。宋人宋敏求所撰《长安志》一书，记述了很多唐朝藩帅在京师购置的宅子。

进奏院大多集中在长安东城偏北的崇仁坊和平康坊，这两坊离尚书都省(相当于今天的国务院)和政治中心——大明宫较近，又邻近东市(两大市场之一)，皇亲国戚、达官贵人的住宅也大多选在这一带。因此，既是政治中心圈又是商业繁华区。虽然长安有宵禁的规定，但这两坊却因商业和娱乐业的兴盛，“昼夜喧呼，灯火不绝，京中诸坊，莫之与比”，每天车水马龙，“遂倾两市”。再加上平康坊是隶属教坊(管理倡优、教授歌舞的官署)的妓女聚居处，往往成为赴京举子、新第进士、京都侠少、地方幕职官吏的流连之所。两坊的红火与进奏院也有很大关系，迎来送往，推高人气。进奏官由于是常驻，那些年稍长而色未衰的妓女，大部分被这些“邸将”包养，有的是名正言顺的“外室”，有的没有名分，只是“私蓄侍寝者”，还有的索性跟随卸任的邸将“衣锦还乡”。中央对官吏的种种限制，主要是针对在京任职的官员，驻京办反倒是一块“自由的沃土”。

唐代进奏院异常活跃，宋以后直至清末这种态势都不曾再现

唐朝后期，藩镇坐大，皇权式微，进奏官也仗着本镇的强势而气焰嚣张，往往成为藩镇向朝廷邀功的代言人。如卢龙节度使杨志诚从检校工部尚书升迁为检校吏部尚书，相当于从建设部部长转迁为人事部部长，杨志诚的进奏官徐迪居然到宰相处抗议，威胁说：我们只知道尚书改仆射(相当国务院总理级别)是升迁，不知道工部改吏部算什么，如果使臣来进奏院宣布任命诏敕，恐怕进得来出不去。这般嚣张，而宰相却无可奈何。威胁未达目的，杨志诚公然退还了朝廷颁发的委任状和随赐物品，扣留使者，皇帝只好再派使臣将总理级别的右仆射授予他。

不过，当朝廷决定讨伐某些叛逆的藩镇时，进奏官也就成了朝廷向藩镇示威的替罪羊，或严加监管，或借机处罚。可见，进奏院是藩镇与中央博弈的重要棋子，其兴衰起伏正是中央与地方关系的真实写照。进奏院到宋朝又为之一变。宋太祖深知藩镇对中央集权的危害，演了一出著名的“杯酒释兵权”，消除了地方坐大的隐患。进奏院仍然存在，但已经变为隶属中央的机构，进奏官的任免也逐渐归属中央。宋代以后，历朝统治者都更加重视加强中央集权，藩镇势力恶性膨胀的局面也退出历史舞台，进奏院依藩镇而托大、在京城异常活跃的场景，直至清朝末年都不曾再现。