“盐铁专卖”政策 历朝历代国家财政政策的基础

从茹毛饮血开始，直到火的发现以后，人类才开始进入熟食阶段，而盐作为一种调味品进入人类的生活，实际是较晚的事情。

直至中国夏朝，盐还是一种仅限于贵族享受的奢侈品。到了商代，盐才为人们所了解，人们甚至用盐来治疗疾病，“以咸养脉”。周之后，盐已经成为人们生活的必需品，“无盐则肿”。食盐作为烹饪的核心原料，《汉书》则称之为“食者之将”。

在传统农业社会，虽然大部分生产和生活资料都能自给自足，但盐却必须从外界获得，不像粮食，只要有土地和水，就能生产。

在2000多年的中国历史中，食盐对个人是重要的，但对帝国更加重要。换言之，帝国财政就建立在每个人的舌尖之上。

管仲首开食盐专营

夏商周三代之时，中国还没有完全进入国家阶段。周以降，盐作为一种重要的特殊商品引发了一系列政治变革。依靠民众供养的贵族迅速发现了这一宝贝，于是周天子开始设立盐官。

春秋战国作为中国的黄金时代，政治经济文化都走向早熟，随着盐的普及，盐的来源日益广泛，以崤山(潼关）为界，东面以海盐为主，西面以岩盐和池盐为主，南方则多为土盐。四川自贡以井盐而闻名，江南甚至以盐城命名。

在列国竞争的背景下，产盐的地区和国家依靠这项自然资源大发横财。与此同时，一些商人也依靠盐而平地暴富，如猗顿就依靠贩卖河东池盐，成为春秋时期第一代富可敌国的大盐商。

到了春秋中期，法家崛起，提出“利出一孔”思想的管仲率先在齐国对食盐实行官方专营，开了中国历史上长达2000多年的食盐财政之先河。

“量其重，计其赢，民得其七，君得其三”。夺私有为官有，变税收为垄断，官府的垄断权力从政治延伸到经济领域，财政汲取能力大大增强，巨额财政利益达到了富国弱民抑商的多重效果。

《管子·海王篇》中说，国家征房屋税，人们会毁掉房屋；征树木税，人们会砍掉树木；征六畜税，人们会杀掉牲畜；征人口税，人们会拒绝生育。只有国家垄断食盐，人民才无法逃避。因此，盐就成为最理想的税收工具。人人都离不开盐，这就决定了谁也逃不了税收。

管仲食盐官营的“官山海”计划出笼后，齐国的盐价飞涨至它国数十倍。在盐专卖制度下，盐的生产、销售和定价都由官府组织执行，导致其商品属性退化。盐再贵，人还是要吃盐，民众的财富通过盐这个媒介迅速流进齐桓公的金库。

司马迁在《史记》中评价道：“齐桓公用管仲之谋，通轻重之权，徼山海之业，以朝诸侯，用区区之齐显成霸名。”

从汉至唐的“盐铁论”

从齐国始，食盐成为国家统治的根本，秦时盐利更是20倍于古。一个偌大帝国，在接下来的长达2000多年的时间里，竟然依靠普罗大众每日必需的小小调味品来支撑，这不能不说是人类历史上的奇迹。

汉元狩三年(公元前120年），汉武帝正式实行盐铁专卖政策，“笼天下盐铁”，由政府募民煎盐，食盐官收、官运、官销。

在27个郡共设盐官36处，主要分布在沿海、西北和西南产盐区。桑弘羊历任大司农中丞、大司农、御史大夫等重要职务，掌管天下财政大权40余年，是盐铁国策的主要策划者。

始元六年(公元前81年）二月，在汉昭帝的主持下，从全国各地赶来的60多位民间知识分子，与御史大夫桑弘羊就盐铁官营展开辩论，这就是著名的盐铁会议。

这次盐铁会议其实是法家与儒家的辩论，结果是鸡同鸭讲，没有达成任何结果，唯一的收获或是作为会议记录的《盐铁论》。“外不障海泽以便民用，内不禁刀币以通民施”，儒士们所提出这种自由经济主张，与司马迁在《史记·货殖列传》中体现的商业思想一样，完全吻合1800多年后亚当·斯密的自由市场和小政府理论。

三国时期，魏蜀吴在政治军事和经济上斗争不断，食盐几乎被视为国家的生命线，“夫盐，国之大宝也。”两晋以后，盐业专卖制度进一步加强，《晋令》载：“凡民不得私煮盐，犯者四岁刑期，主吏二岁刑。”

唐朝的盐利收入达到了“中央实际总收入的二分之一或至少达到五分之二”。为了筹措军费镇压安史之乱，唐朝始立榷盐法(榷的意思是独木桥），将盐户生产的盐全部低价收购起来，然后再高价卖给民众。实行民制、官收、官运、官销的严厉盐政制度，严禁私煮私贩，违者一斤一两皆处极刑。

榷盐法实施后，盐价惊人上涨了36倍，每斗达370钱，而官府因此可获得120倍的超额利润。唐代刘晏任盐铁使之初，盐课岁入40万贯，大历年间天下财政收入为1200万贯，而盐利占其大半是国家岁入的一半。即使安史之乱平定后，榷盐法仍在继续，其他物价都在回落，只有盐价逆市日涨。

食盐专卖，盐商暴富

宋帝国曾为当时世界最富有者，盐利贡献最大。庆历年间的盐课高达715万余贯。南宋政府财政中，“鬻海之利居其半”。在食盐财政之下，北宋时期出现了“盐钞”和“交子”。

作为一种信用票据，盐钞就是“用钞请盐”。对南宋朝廷来说，包括军费在内的一切费用悉取于盐钞，故时人有语“南渡立国，专仰盐钞”。“交子”由四川的16家盐商联合印发，一交为一缗，这成为世界上最早的纸币。

元朝政府盐课最多时为766万余锭，财政支出的十之七八依靠盐利。元代的盐政更加苛刻和严密，“国家财赋，盐利为盛”，“国之所资，其利最广莫如盐”。

明代军费一直居高不下，“国家财赋，所称盐法居半者，盖岁计所入，止四百万，半属民赋，其半则取给于盐荚”。明朝政府借鉴宋朝的盐钞，以“盐引”控制食盐专卖。商人每给边关运送200石粮食，官方就给一张引票，凭此引票，商人就可以在两淮或河东换盐去卖，其中的差价就是商人的利润。

自刘晏创立民制、官收、官卖、商运、商销的就场专卖制以来，沿用855年，至明万历时代才被民制、商收、商运、商销的商专卖制所取代。此后绵延300余年官督商销权力寻租的红顶商人时代亦自此开启。

清朝实行官督商办，就是国家只出售限量的许可证，而不直接买卖食盐。在完全的垄断体制下，乾隆时代食盐的购价与销价相差3-4倍，年利润率则高达194.1%。

有清一代，盐商垄断盐引的情况远比明代严重得多。依靠对食盐的特许经营权，盐商完全有别于普通商人，与朝廷和官府的关系要密切得多。

一方面，扬州盐商以专利而暴富，另一方面，上至皇帝，下至盐务和地方官吏，皆以盐商为利薮，竞相分肥，导致食盐成本越来越高，价格越来越昂贵。晚清改良运动一度图谋变革盐务官制，遭遇到官商既得利益者的坚决抵制，直至清朝覆亡。史称“专商积弊与清代相终始”。

1931年5月30日，国民政府公布新《盐法》：“盐就场征税，任人民自由买卖，无论何人，不得垄断。”从春秋战国直到满清，中国用了2000多年的时间才走完了食盐财政的历史过程。